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公子婴只当了46天的秦王，刘邦的军队便首先到达霸上(今陕西西安东南)，子婴请求投降，有人建议把他杀掉，刘邦说：楚怀王之所以派我攻关中，就是认为我能宽大处理问题，现在敌人已经服罪投降，杀掉不好。于是就接受其投降，把子樱交给官吏看守起来，等候处理。
刘邦进入咸阳，看到秦宫中华美的陈设，漂亮的宫女，以至金银珠宝、猎狗、骏马等等成千上万，就想住下来快活一番。樊哙批评他说：你是想夺取天下，还是想当个富翁，我看这些奢华的东西，正是秦王朝灭亡的祸根，希望你赶快回到霸上，不要在秦宫逗留。刘邦恋恋不舍，哪里肯听，张良也说：正因为秦朝皇帝这样胡搞，你才能来到这里，如果你一来又喜欢这一套，那就是帮着坏人干坏事，忠言逆耳利于行，良药苦口利于病。你应当听从樊哙的建议。刘邦这才把府库一一查封，回到霸上军营中。
回营后刘邦召集父佬聚会，公开宣布：诸位受秦王朝严酷的法令迫害多年，我与诸侯有协议在先，先入关中者就在关中称王，我应当为关中王。我同请位只约定法律三条，“杀人者死伤人及盗抵罪”，其余秦的严刑酷法，全部废除。我这次来是为父老们除害的，却不会暴虐，请大家不要害怕。我现在驻军霸上，是等候诸侯联军到达后共同商定善后处理的办法。这就是著名的“约法三章”。
于是他派使者配合秦王朝原有的地方官，把这意思通告各地，秦地民众听了非常高兴，争先恐后理奉羊献牛劳军，刘邦又推辞不接受，说是仓库储蓄很多，写队不缺供应，希望大家不要破费，民众更加喜欢，唯恐刘邦不能留在关中为王。这些正确的政策措施产生了巨大的政治影响，同时有远见的萧何在进入咸阳后，首先把秦丞相府的律令图书收集起来，这些做法对以后楚汉之争的胜败，都有重要的意义。
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